Darf die KI den Bescheid erlassen? § 35a VwVfG und das KI-Paradoxon

Die kurze Antwort: Ein Verwaltungsakt darf nach § 35a VwVfG nur dann vollständig automatisiert erlassen werden, wenn ein Fachgesetz das ausdrücklich zulässt und weder Ermessen noch Beurteilungsspielraum besteht. Beide Bedingungen zusammen schließen generative KI beim Erlass von Bescheiden praktisch aus. Der gangbare Weg ist Teilautomatisierung: Das System bereitet vor, ein Mensch entscheidet. Und dieser Mensch muss tatsächlich entscheiden können.

Die Systematik

Zuerst ist zu unterscheiden, was am Ende steht:

Handeln	Beispiel	Was gilt
Sonstiges Verwaltungshandeln (Realakt)	Auskunft, Zusammenfassung, Protokoll, Terminvorschlag	Datenschutz, KI-Verordnung, Dienstrecht
Verwaltungsakt, teilautomatisiert	Entwurf eines Bescheids, Fachkraft entscheidet	Alles Vorstehende plus die normalen Regeln des Verwaltungsverfahrens
Verwaltungsakt, vollautomatisiert	Bescheid ohne menschliche Entscheidung	Nur mit Fachgesetz und ohne Ermessen, § 35a VwVfG; dazu Art. 22 DSGVO

Ein Praxisfall, der auf der AI4GOV-Konferenz 2026 zitiert wurde: Ein Verwaltungsgericht sah in einem automatisiert erzeugten Abfallgebührenbescheid einen vollautomatisierten Verwaltungsakt ohne Rechtsgrundlage, obwohl ein Referatsleiter nach eigener Aussage „mal drübergeschaut" hatte. Das Drüberschauen reichte dem Gericht nicht.

Das KI-Paradoxon

Gebundene Entscheidungen ohne Ermessen lassen sich mit Wenn-Dann-Regeln abbilden. Dafür braucht niemand ein Sprachmodell. Bei Ermessen und Abwägung, wo ein Sprachmodell hilfreich wäre, verbietet § 35a VwVfG die Vollautomatisierung. Vollautomatisierung und generative KI passen bei Verwaltungsakten also rechtlich kaum zusammen. Dazu kommt eine offene Diskussion, ob probabilistische Systeme überhaupt unter § 35a fallen können, weil die Norm Nachprüfbarkeit voraussetzt. Bayern arbeitet nach Angaben aus dem Vortrag an einer Lockerung; ob und wann sie kommt, ist offen.

Wo KI im Verfahren tatsächlich hilft

Das Prüfungsschema eines Verwaltungsverfahrens hat fünf Stationen: Sachverhalt ermitteln (§ 24 VwVfG), Norm finden, unbestimmte Rechtsbegriffe auslegen, subsumieren, Rechtsfolge bestimmen. An jeder Station kann ein System unterstützen, am wirksamsten bei der ersten: den Sachverhalt aus 50 Seiten zusammenfassen, mit Verweis auf die Originalstelle. Ungelöst bleibt, was passiert, wenn das System etwas übersieht. Die Fachkraft sieht den Fehler nie, weil sie die Zusammenfassung liest, nicht die Akte.

Human in the Loop: vier Bedingungen

Der Begriff wird als Beruhigungsformel benutzt, mit der Verantwortung verschoben wird. Er trägt nur, wenn vier Bedingungen erfüllt sind:

1. Befähigte Person. Wer prüft, muss das Fachrecht beherrschen. Viele Quereinsteiger in der Verwaltung haben dieses Fundament nicht.
2. Ausreichend Zeit. Wer 470 Fälle im Rückstand hat, prüft nicht, sondern klickt.
3. Echtes Ablehnungsrecht. Der Vorschlag muss ohne Rechtfertigungsdruck verworfen werden können.
4. Nachvollziehbare Begründung. Das System muss sagen, warum, und mit welcher Fundstelle.

Fehlt eine Bedingung, wird aus dem Durchklicken eine faktische Vollautomatisierung. Der Verwaltungsakt wird angreifbar. Ein Forscher formulierte auf derselben Konferenz, der Satz „und dann kann ja der Sachbearbeiter nochmal draufschauen" seien famous last words: Wer alles selbst nachvollziehen müsse, könne es gleich selbst machen.

Haftung

Nach außen haftet die Behörde. Im Innenverhältnis ist bei Vorsatz und grober Fahrlässigkeit Regress gegen Beschäftigte möglich. Rechtsprechung dazu gibt es noch nicht; die im Vortrag geäußerte Einschätzung lautet, dass blindes Durchwinken eines falschen KI-Vorschlags mit Schadensfolge grobe Fahrlässigkeit sein kann. Das ist ein Argument für den Personalrat, nicht gegen ihn: Beschäftigte brauchen Zeit, Befähigung und ein dokumentiertes Ablehnungsrecht, sonst tragen sie ein Risiko, das ihnen niemand erklärt hat.

Fünf Fragen vor jedem Einsatz

1. Entscheidet das System, oder bereitet es nur vor?
2. Steht am Ende ein Verwaltungsakt oder eine Maßnahme mit erheblicher Rechtswirkung (Art. 22 DSGVO)?
3. Sagt das Fachgesetz „muss" oder „kann"?
4. Kann ich in sechs Monaten noch erklären, warum so entschieden wurde?
5. Wer widerspricht der Maschine, und wo ist das dokumentiert?

Frage 4 ist die, die Bürgermeister im Gespräch selbst stellen: Man müsse in einem Monat noch sagen können, warum man den Antrag so beschieden habe. Ein System, das diese Frage nicht mit Fundstelle und Versionsstand beantwortet, ist für Verwaltungsakte nicht geeignet, egal wie gut seine Texte sind.

Ein häufiger Fehlschluss

Ein KI-System kann vollständig KI-VO-konform sein und trotzdem in einem rechtswidrigen Verfahren eingesetzt werden. Die KI-Verordnung ist Produktrecht. Das Verwaltungsverfahrensrecht gilt daneben vollständig weiter. Wer nur die Konformitätserklärung des Anbieters prüft, hat die Hälfte geprüft.